開啟我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)的新時(shí)代

關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是網(wǎng)絡(luò)安全的重中之重，是關(guān)乎國家安全的命門所在。習(xí)近平總書記在講話中多次強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障體系，抓緊制定完善關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等法律法規(guī)。落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，加快推動(dòng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施立法，推動(dòng)安全保護(hù)體系框架不斷健全是必由之路。

2021年8月17日，國務(wù)院公布了備受矚目的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），其頒布實(shí)施既是落實(shí)《網(wǎng)絡(luò)安全法》要求、構(gòu)建國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)體系的頂層設(shè)計(jì)和重要舉措，更是保障國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

一、背景

（一）形勢(shì)嚴(yán)峻

網(wǎng)絡(luò)空間作為繼“陸?？仗臁敝蟮牡谖宕髴?zhàn)略空間，已經(jīng)成為了全球博弈的新戰(zhàn)場(chǎng)。近年來，全球范圍內(nèi)針對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)攻擊破壞、竊密等日趨加劇，涉及眾多行業(yè)領(lǐng)域，其影響范圍之廣，程度之深，令人震驚。

1、國際方面。針對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊：一是導(dǎo)致關(guān)鍵服務(wù)運(yùn)行中斷。2015年12月，烏克蘭配電公司約60座變電站遭到網(wǎng)絡(luò)攻擊，其首都基輔和烏克蘭西部的140萬名居民遭遇數(shù)小時(shí)停電。二是造成通信基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓。2016年10月，美國域名服務(wù)器管理機(jī)構(gòu)Dyn遭到Mirai病毒攻擊，眾多網(wǎng)站無法訪問，美國大半個(gè)互聯(lián)網(wǎng)癱瘓。三是引發(fā)大規(guī)模信息泄露。2021年5月，美國最大成品油運(yùn)輸管道運(yùn)營商Colonial Pipeline公司工控系統(tǒng)遭勒索病毒攻擊導(dǎo)致停機(jī)，造成近100GB數(shù)據(jù)竊取及成品油運(yùn)輸管道運(yùn)營中斷。

2、國內(nèi)方面。我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)主要為四個(gè)方面：一是高等級(jí)網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅。隨著網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略威懾日益升級(jí)，各國均加強(qiáng)網(wǎng)軍建設(shè)，高等級(jí)攻擊入侵控制、竊密，對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。二是大型黑客組織威脅。部分黑客組織頻繁持續(xù)對(duì)我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、重要系統(tǒng)等進(jìn)行攻擊，直接威脅我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全。三是新技術(shù)新應(yīng)用雙刃劍效應(yīng)。隨著5G移動(dòng)通信及云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)在各行業(yè)的廣泛應(yīng)用，關(guān)系國計(jì)民生的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施更易成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的高價(jià)值目標(biāo)。四是供應(yīng)鏈安全挑戰(zhàn)。隨著網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品集成度的不斷提升和供應(yīng)鏈全球化大分工的不斷加深，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）制度共識(shí)

為應(yīng)對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施面臨的安全威脅，各國在網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略制定和立法方面，毫無例外將關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施作為重點(diǎn)，給予了高度的政治關(guān)注和政策支持。

1、美國。推動(dòng)建立兼具防御和威懾能力的安全保護(hù)體系，以期在網(wǎng)絡(luò)空間博弈中保持優(yōu)勢(shì)。自1998年頒布《克林頓政府對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的政策》以來，至今先后發(fā)布“美國國家網(wǎng)絡(luò)安全綜合綱領(lǐng)”和“愛因斯坦計(jì)劃”等多個(gè)大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)安全倡議和項(xiàng)目，以及《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息保護(hù)法》、《增強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全框架（CSF）》等20余項(xiàng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)政策。

2、歐盟。推行基于風(fēng)險(xiǎn)管理策略的安全治理，由傳統(tǒng)“威脅、預(yù)警、響應(yīng)”向消減脆弱性為主的理念轉(zhuǎn)變。2004至2006年，歐盟啟動(dòng)“歐盟關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)規(guī)劃”，審議通過《歐洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》綠皮書；2011至2017年間陸續(xù)出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)與信息安全指令》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的物聯(lián)網(wǎng)安全基線指南》等多項(xiàng)政策，推動(dòng)成員國間的安全戰(zhàn)略協(xié)作和信息共享。

3、俄羅斯。強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)保護(hù)的全面性和持續(xù)性，明確了等級(jí)劃分和重要參數(shù)指標(biāo)，建立分級(jí)安全監(jiān)督流程和嚴(yán)格的法律制約體系。2017年頒布了《聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全法》，明確了俄羅斯聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)范圍、原則、機(jī)構(gòu)、客體分級(jí)、安全評(píng)估及監(jiān)管等要求；2018年進(jìn)一步?jīng)Q議通過《關(guān)于確認(rèn)俄羅斯聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施客體等級(jí)劃分的規(guī)定以及俄羅斯聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施客體重要性標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)列表》。

總體來看，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)能力的提升不僅要依靠資金投入、技術(shù)提升等，更離不開政府的高度重視和政策支持，通過對(duì)法律法規(guī)等制度體系的健全完善來牽引整體保護(hù)能力的不斷提升，已成為國際社會(huì)普遍共識(shí)。

（三）出臺(tái)歷程

2016年我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》正式通過，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)制度被首次提出，第三章中專門設(shè)置“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行安全”專節(jié)，以共計(jì)9條（第31-39條）的篇幅對(duì)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)的基本要求、分工以及主體責(zé)任等問題作出法律層面的總體安排。

2017年國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例（征求意見稿）》，面向全社會(huì)公開征求意見，共計(jì)八章55條，明確了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)總則、支持與保障、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施范圍、運(yùn)營者安全保護(hù)、產(chǎn)品和服務(wù)安全、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和檢測(cè)評(píng)估、法律責(zé)任等重點(diǎn)內(nèi)容。

2019至2021年，《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》連續(xù)三年納入國家立法計(jì)劃，歷經(jīng)多年反復(fù)錘煉，終于2021年8月17日正式發(fā)布，并于2021年9月1日起施行?！稐l例》共六章51條，對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)系列制度要素作了具體規(guī)定，涵蓋總則、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定、運(yùn)營者責(zé)任義務(wù)、保障和促進(jìn)、法律責(zé)任等諸多方面。

二、解讀

《條例》上承《網(wǎng)絡(luò)安全法》要求，進(jìn)一步明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)范圍、聯(lián)動(dòng)責(zé)任體系、供應(yīng)鏈安全可控、安全內(nèi)控和意識(shí)培養(yǎng)等方面重點(diǎn)內(nèi)容，體現(xiàn)出四個(gè)鮮明的特點(diǎn)：

（一）“大道至簡(jiǎn)”，厘清重點(diǎn)保護(hù)的范圍和原則

《條例》第一、二章開宗明義，明確了何為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、認(rèn)定規(guī)則考慮因素，全面厘清保護(hù)對(duì)象范圍。

一方面，緊扣核心，范圍動(dòng)態(tài)。在列舉的“公共通信和信息服務(wù)、能源、交通……”等八個(gè)重點(diǎn)行業(yè)基礎(chǔ)上，預(yù)留了動(dòng)態(tài)范圍接口，即明確評(píng)判設(shè)施性質(zhì)的核心標(biāo)準(zhǔn)在于其是否“一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴(yán)重危害國家安全、國計(jì)民生、公共利益”，凸顯了對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)根本價(jià)值的深刻認(rèn)識(shí)。

另一方面，與時(shí)俱進(jìn)，深謀遠(yuǎn)慮。認(rèn)定規(guī)則考慮因素聚焦于功能和后果，在傳統(tǒng)的“核心業(yè)務(wù)重要程度”、“一旦遭到破壞后可能帶來的危害程度”基礎(chǔ)上，增加“對(duì)其他行業(yè)領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性影響”考慮，維度更加細(xì)化全面，與當(dāng)下各行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施向深度交叉融合方向發(fā)展的趨勢(shì)密切適配。

（二）“君子務(wù)本”，確立分層協(xié)同聯(lián)動(dòng)責(zé)任體系

《條例》第一章第3-4條、第三章和第四章第22-33條，分層次角色廓清了安全保護(hù)的職責(zé)、任務(wù)、分工和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

一是分層保護(hù)、精準(zhǔn)把控。《條例》中明確形成了由國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、國務(wù)院公安部門指導(dǎo)監(jiān)督、重要行業(yè)和領(lǐng)域主管監(jiān)管部門作為保護(hù)工作部門分別實(shí)施保護(hù)和監(jiān)督管理、省級(jí)人民政府有關(guān)部門各司其職開展保護(hù)監(jiān)督、運(yùn)營者具體落實(shí)、安全服務(wù)機(jī)構(gòu)輔助支撐的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)格局，全面理清了統(tǒng)籌、監(jiān)管、主管、地方、運(yùn)營者和服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)責(zé)任的精準(zhǔn)把控和資源的合理“抓”“放”。

二是內(nèi)外聯(lián)防，轉(zhuǎn)變模式。《條例》進(jìn)一步細(xì)化了聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過加強(qiáng)社會(huì)分工，依托全社會(huì)力量，構(gòu)筑“內(nèi)防脆弱”、“外防威脅”、“內(nèi)外聯(lián)防”的積極保護(hù)體系。對(duì)內(nèi)方面，運(yùn)營者圍繞落實(shí)安全“三同步”、安全審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部制度完善和能力建設(shè)開展落實(shí)；國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌推動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、開展監(jiān)督檢查、引導(dǎo)專業(yè)化的安全服務(wù)和技術(shù)攻關(guān)。對(duì)外方面，運(yùn)營者做好安全態(tài)勢(shì)監(jiān)測(cè)和信息通報(bào)；國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌推動(dòng)信息共享和研判預(yù)警；公安和國安部門各司其職主要開展防范打擊違法犯罪活動(dòng)，強(qiáng)化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全保衛(wèi)。

三是重點(diǎn)突出，強(qiáng)化牽引。首先，突出特殊行業(yè)重要性。《條例》在第一章第2條中，將“公共通信和信息服務(wù)”列于八個(gè)行業(yè)之首；第四章第32條，“國家采取措施，優(yōu)先保障能源、電信等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行”，將能源和電信行業(yè)擺在更為突出的位置優(yōu)先保障，并強(qiáng)調(diào)要為其他行業(yè)領(lǐng)域提供重點(diǎn)保障。其次，提升安全管理機(jī)構(gòu)話語權(quán)。《條例》第五章第39條，“未設(shè)置專門安全管理機(jī)構(gòu)的”、“開展與網(wǎng)絡(luò)安全和信息化有關(guān)的決策沒有專門安全管理機(jī)構(gòu)人員參與的”將面臨行政處罰。最后，有效強(qiáng)化法律責(zé)任約束。《條例》第五章第43條明確，未經(jīng)國家網(wǎng)信部門、國務(wù)院公安部門批準(zhǔn)或者保護(hù)工作部門、運(yùn)營者授權(quán)，任何個(gè)人和組織若對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施漏洞探測(cè)、滲透性測(cè)試等可能影響或者危害關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全的活動(dòng)，以及對(duì)基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)實(shí)施漏洞探測(cè)、滲透測(cè)試等活動(dòng)，未事先向國務(wù)院電信主管部門報(bào)告的，將可能面臨治安管理處罰甚至刑事處罰。

（三）“因地制宜”，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)聚力聚焦自主可控

習(xí)近平總書記在“4·19”講話中指出，“網(wǎng)絡(luò)安全的本質(zhì)在對(duì)抗，對(duì)抗的本質(zhì)在攻防兩端能力較量”。在網(wǎng)絡(luò)安全的較量中既要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)短板，又要保護(hù)重點(diǎn)，變被動(dòng)為主動(dòng)?！稐l例》一方面，緊牽關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全的“牛鼻子”。在第三章第19條明確“運(yùn)營者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購安全可信的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)；采購網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)可能影響國家安全的，應(yīng)當(dāng)按照國家網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)定通過安全審查”，確保關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全。另一方面，發(fā)揮國家體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)集中力量辦大事。在第四章第36、38條，明確“國家支持關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，組織力量實(shí)施關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全技術(shù)攻關(guān)”，通過國家力量牽引建設(shè)重點(diǎn)工程、推進(jìn)軍民融合，提升關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全可控整體水平。

（四）“以人為本”，強(qiáng)化安全內(nèi)控和意識(shí)的培養(yǎng)

網(wǎng)絡(luò)是開放復(fù)雜的系統(tǒng)，除了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)本身外，人是不穩(wěn)定因素重要來源，《條例》全面貫穿“以人為本”的管理理念，真正實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)安全靠人民”、“網(wǎng)絡(luò)安全為人民”。

一方面，加強(qiáng)內(nèi)部管控。負(fù)責(zé)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全管理的內(nèi)部人員是網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)的極大隱患之一，《條例》第三章第14條，明確要求“運(yùn)營者應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門安全管理機(jī)構(gòu)，并對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行安全背景審查”。

另一方面，強(qiáng)化教育培訓(xùn)。網(wǎng)絡(luò)安全是交叉性學(xué)科，需要復(fù)合型人才，發(fā)揚(yáng)“工匠”精神，多培養(yǎng)技能型人才。《條例》第四章第35條，“將運(yùn)營者安全管理人員、安全技術(shù)人員培訓(xùn)納入國家繼續(xù)教育體系”，全面促進(jìn)內(nèi)部人員的網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)和技能水平提升，以及外部技術(shù)支撐力量的培訓(xùn)。

三、落實(shí)《條例》的幾點(diǎn)思考

（一）強(qiáng)化資源配套

一方面，建議加快推動(dòng)制定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的具體保護(hù)工作提供指導(dǎo)。另一方面，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)國家級(jí)支撐力量的培養(yǎng)，建立多層級(jí)的安全保障專業(yè)隊(duì)伍，提升隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)。

（二）強(qiáng)化技術(shù)攻關(guān)

一方面，匯聚全社會(huì)力量開展重點(diǎn)難點(diǎn)技術(shù)攻關(guān)，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施所需關(guān)鍵部件、平臺(tái)應(yīng)用、生態(tài)發(fā)展的支撐，不斷提升相關(guān)領(lǐng)域的安全自主可控能力。另一方面，嚴(yán)格落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全審查要求，建立健全相關(guān)組織機(jī)制和支撐體系，不斷強(qiáng)化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全保障。

（三）強(qiáng)化體系落地

一是抓好基礎(chǔ)管理。根據(jù)國家政策法律要求，加速建立健全關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)體系，圍繞制度、組織、人員、建設(shè)、運(yùn)維等夯實(shí)安全管理基礎(chǔ)。二是強(qiáng)化技管結(jié)合。建立統(tǒng)一的安全應(yīng)急響應(yīng)中心，圍繞風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、安全防護(hù)、檢測(cè)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、事件處置等方面做好關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全集中化運(yùn)營。三是推動(dòng)研運(yùn)一體。通過建設(shè)集中化安全運(yùn)營平臺(tái)，建立健全網(wǎng)絡(luò)空間測(cè)繪、威脅情報(bào)、靶場(chǎng)等多種安全能力體系，打造網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)營“常備軍”，為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)提供有力技術(shù)支撐。

毋庸置疑，《條例》的出臺(tái)，為我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作勾勒出嶄新的藍(lán)圖，為推動(dòng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障向法治化、體系化、科學(xué)化發(fā)展指明了方向，必將在維護(hù)國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面持續(xù)發(fā)揮重大作用。（作者：張濱，中國移動(dòng)集團(tuán)有限公司信息安全管理與運(yùn)行中心）